大陆时期国民党新闻传播制度评析（1927-1949）

1928年“东北易帜”以后，国民党政府在形式上统一了全国。政治上，打出国父孙中山的“训政”旗号，打算“以党治国”。思想上，以“三民主义”为尊，在群众里致力发展组织，不允许其它党派的合法存在，并要求国民必须服从国民党的领导。在训政体制下，国民党确立了一党专制制度，并逐渐向蒋介石的个人独裁演变，从而形成高度集权局面。在党治、人治和法治虚位的情况下，国民党执政时期形成了新闻统制制度。

关键词：国民党;制度;新闻传播;蒋介石;政体

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　　1928年“东北易帜”以后，国民党政府在形式上统一了全国。政治上，打出国父孙中山的“训政”旗号，打算“以党治国”。思想上，以“三民主义”为尊，在群众里致力发展组织，不允许其它党派的合法存在，并要求国民必须服从国民党的领导。在训政体制下，国民党确立了一党专制制度，并逐渐向蒋介石的个人独裁演变，从而形成高度集权局面。在党治、人治和法治虚位的情况下，国民党执政时期形成了新闻统制制度。

　　大陆时期国民党的基本政策经历了这样的发展过程：一是所谓“黄金十年”（1927-1937），主抓国家建设、从对日妥协到抵抗日寇、从全力剿共到联共抗日；二是战时（1937-1945），此期国共合作、团结抗日；三是战后（1945-1949），国民党重整版图、反共内战。随着国民党在不同时期基本政策的转变，国民党的新闻传播制度为宣传和贯彻基本政策服务也相应改变，但总体来说实行的是新闻统制制度，即实施新闻与舆论的控制，传播三民主义的意识形态，以形成党国意识形态的传播以及对国家想象的建构。

　　一、党治下的新闻传播制度

　　（一）作为一种政体的国民党党国体制

　　国民党党国体制是由党掌握国家政权，决定国家权力的组织，确立国家的基本制度，支配国家权力运行的政体。在法律对党的领导地位有规定的情况下，党是国家中最重要的一部分；在缺乏法律明确规定的情况下，党则在国家之上。孙中山称之为“党在国上”，[1]即党在政府之上。

　　主权在党意味着党国体制中，权力是一元的。只有一个唯一的执政党，公共权力被国民党垄断，不允许其它党派合法存在。“国民党以党治国，从‘党外无党’与‘党内无派’的原则上，表现出来他的权力的单一性，这是人人承认的。……党的分部虽然不止一个，而最高的党部只有一个；行使权力的机关虽然不止一个，而权力的最后来源却只有一个。故国民党所有的权力，并不是一部分的权力，而是整个的权力。他的权力有最高无上，绝对无限，独立而无牵制，惟一而不可分的性质，也是人人承认的。所谓一党专政，所谓民主集中制，都是从这个原则演绎出来的结果。” [2]党治就是一党政治，“就是一个国家只有一个政党来管理政治。”[3]中国的国民党党治，党产生政府，党即政府，政府即党。“三民主义政治的意义即是党治的意义：总理所说的政治意思即是党治。” [4]即使是后来迫于形势，国民党在事实上承认了其它党的存在，但其它党仍然无权和国民党竞争政权。

　　党国的合法性赋予一种意识形态以真理性，并在此基础上改造社会，由此党义在法律上具有至上性，国民党宣称：“本党之主义即为全体人民要求之主义，本党之政策即为救国之不二政策，中国国民党即为中国全体民众之政党。”[5]三民主义是国民党的党义，国民党的党义不仅写在《国民党总章》中，而且写在国家根本法中，《训政时期约法》序言即声明“国民政府本革命之三民主义、五权宪法，以建设中华民国”，明确将国民党的党义作为国家政治的最高原则。国民党的党义在法律文件中被赋予至高无上的地位。党义成为判断法律有效性的标准，党义具有普遍的法律效力。

　　国民党强化意识形态宣传，重心在三民主义的重新诠释及以党治国理论的构建。大体而言，九一八事变前，意识形态由胡汉民主导，强调以党治国的制度安排，主张按照法制程序运作党国权力。之后，蒋介石主导意识形态，不再强调制度安排，而是导向个人集权理念的构建与宣传。蒋介石担任国民党总裁后，个人集权制确立，国民党意识形态更充满对蒋氏的神化与崇拜，但却与抗战及战后逐渐增长的民主政治文化相悖。国民党一党专政和蒋介石个人集权的意识形态遭到各民主党派、知识精英，以及广大民众的普遍反感与唾弃，三民主义也因国民党的阉割和扭曲丧失了民主的精髓。

　　（二）服膺党国体制的新闻统制制度

　　国民党的新闻机构理所当然成为“党的喉舌”以宣传党义，是国民党进行党化教育的工具。在新闻报道和宣传内容上，“党义是我们检查一切的总标准。”[6]条例规定党报的各个部分都必须以“本党主义及政策为最高原则”，用三民主义作为唯一的思想钳制工具，并作为判断其它政党及人民思想言论正确与否的标准；言论方面要解释党的政纲政策，并以“一贯之精神”分析各种实际问题；新闻方面“要利用实施阐扬本党主义及政策”；副刊则要“尽量利用理论的、事实的、艺术的方法宣传本党主义及政策”，“辟除纠正一切反动的、谬误的主义及其政策”；在宣传纪律上，规定“各党报需绝对站在本党的立场上，不得有违背本党主义、政策、章程、宣言及决议之处；各党报需完全服从所属各级党部之命令，不得为一人或一派所利用；各党报对于各级党部及政府送往发表之文件，需尽先发表，不得迟延或拒绝；各党报对于本党应守秘密之事件绝对不发表”，若违反这些纪律，将分别予以警告、撤换负责人直至改组编辑部。[7]

　　在权力一元的极权体制下，新闻传播业受制于党权，施行所谓的新闻一元主义。训政时期，党国之间界限难定，不管党营非党营，全国新闻事业的相关业务都由国民党中央宣传部负责掌管。战前国民党中央宣传部不仅是党的最高新闻决策机关，也是掌管全国新闻事业的中心。抗战爆发后，新闻管理机构则分为战时新闻检查局、图书杂志审查委员会、中央宣传部三个系统。国民党主要透过中央宣传部管理旗下的党营新闻机构，通过电台发拍关于宣传的各种指示，及对重大事件的新闻处理和言论尺度，有时甚至还发拍社论。虽然战后行政院成立了新闻局，以求党、政新闻主管机关的分离，但这种配合宪政体制的宣传部改隶问题最终流于形式，对内的新闻宣传仍掌握在国民党中央宣传部手中。此外，中央宣传部与各党营机构也有着较深的渊源，《中央日报》最早的三任社长即由中宣部长兼任，中央社的前身是中宣部的新闻科，因为这样的联系，这些党营新闻机关极易受到中央宣传部的影响。

　　新闻统制制度是党国体制下的必然产物。为确定政党的合法性地位，国民党重视社会控制，排斥异己思想。早在南京国民政府建立之初，国民党当局就在上海、南京等地实施新闻检查，后来又一再以“戒严期间”、“讨逆期间”为由在各地厉行新闻检查。到1934年，国民党公开在上海、南京、北平、天津、汉口等地设立新闻检查机构，使新闻检查公开化、制度化。张季鸾曾批评当局完全不了解保障言论自由为各级政府本身固有责任，反而“以严重取缔为当然，以缓和对待为宽大”，以至于抹煞了报界合法的生存空间。更等而下之的，则滥用权限，凭一己的喜怒检查新闻。[8]与新闻检查制度并行的是严厉的图书杂志审查制度，各地新闻机构须向各级党部宣传部备案送检。由于新闻检查和图书检查的开展，国民党各级新闻检查机关和邮政部门业务繁忙。新闻统制制度通过国民党的新闻机构得以落实，在战时新闻发布权在中央社控制之中，就连各民营报刊内容也都大同小异，形成官方新闻独霸之势。

　　新闻统制制度的实施，为宣传国民党中央和国民政府的政策纲领、统合思想文化界起到了极大的推动作用。站在管理者的角度叶楚伧说：“在新闻界方面怕干涉，而在本党管理新闻事业的同志方面，怕出乱子，因此彼此之间麻烦而不痛快的心理避免不了。……我觉得应该使各报的编辑人有明了不能登载的理由的必要。”[9]掌管国民党新闻事业的头号人物陈布雷则对新闻检查者提出这样审慎的建议：“愿行法之人顾大体而略小节，谙法意而少运用。……故除诚心反动之宣传品外，对于一般，与其严毋宁恕，必使舆论出版界有发乎爱党国之真诚而自知审慎，然后可达所期之目的，万不可打草惊蛇，反致顾此失彼。”[10]新闻统制制度的实施，引起了民营报刊和其它一切宣传非三民主义思想报刊的反感，使得国民党树敌过多，当政治斗争日趋激烈和国内局势紧张之时，国民党及国民党系的报刊显得更加孤立无援、危机重重。

　　（三）从中央与地方关系来看新闻传播制度

　　国民党的党国体制在中央地方关系上实行权力统一原则。中央通过政党和政府两种渠道对地方进行控制。政府控制是政府体系内的中央政府对地方政府的控制，政党控制则是党中央通过地方党组织控制地方政府。政党控制体现在地方党政关系中，最初是直接党治，训政前期“凡各级党部对同级政府之用人、行政、司法及其它举措，有认为不合时，应报告上级党部，由上级党部咨其上级政府处理。”[11]即地方党部不能直接干涉地方行政，中央党部也不能直接干预地方行政。党对政府没有直接干预的权利，中央对地方的控制必然主要是政府体系内的控制，党对地方政府的控制在一定程度上存在，但居于次要地位。

　　就拿党中央对党营新闻机构的管理说，党报接受党中央的指挥，对中央和地方党报施行分级管理，“直属于中央之各党报由中央宣传部直接指导之，其属于各级党部之各党报，得由各级党部秉承中央意旨领导之，但须按月向中央报告”。人事权紧握在党的手中，“凡中央及各级宣传部直辖之日报杂志，其主管人员及总编辑由中央或所属之党部委派之。”

　　客观上说，训政前期国民党只是形式上统一中国，但被收编或易帜的地方政权仍在实权上维持不变。国民党希望在各地建立党的组织来实现政治的统一，但这一努力在抗战前，基本上没有成功。党向各地方实力派控制的区域渗透，遭到了顽强的抵抗，大多数地方没能建立其党组织，“在北伐结束后的五年内，只有不到一半的省份建有党的正式机构，全国只有不到百分之十八的县设有党部，而且大部分在长江流域。”少数建立起来的组织也不断陷入和当地政府的矛盾冲突中，无法有效开展工作。加之，中央固然是以蒋介石为首的军事首脑的舞台，而地方则实行的是实际上的军治。国民政府在抗战前，由于中央地方关系的特殊性，相当一部分省的政权为地方实力派把持，军事首脑兼任地方行政长官的现象非常普遍。军事首脑兼仁行政长官客观上也是由于军政未能统一，地方军的给养不是统一由国库支出，而往往必须依赖地方。

　　由于政府在人、财、物上具有主要的控制权，很容易形成独立的利益集团，而在组织和思想上与党分离。同时，党的机关对各种资源没有控制权，无论在人才还是设施上都明显不如政府。因此，地方报纸往往受制于地方政府，“检查新闻者，往往缺乏常识，乱抽乱检。”[12]地方新闻检查基本没有章法。地方报纸不能批评省政府、县政府，与军事单位有关的新闻更是大忌。

　　此外，因为地方政府的相对独立性，地方报纸被地方政府利用为对抗中央的斗争工具。地方报纸有时还会出现较为宽松的批评空间，但是却常常用于批评中央，虽然批评较为开放和激烈，但却不能就此断定地方政府给地方报纸以更大的新闻言论自由。

　　到了抗战时期，为改变党政分离的状况，国民党中央加强了地方党政联系，于省一级采取党政联系的方式，在县一级采取融党于政的方式。一方面建立党政机关人事上的密切联系使掌握行政权力的从政党员不能脱离党的组织，另一方面通过建立和加强党对政府行政的监督，使政府行为处于党的有效控制之下。但在战争状态下，由于资源调动和整合的需求，军事机关自然取得权力机构的中心地位。

　　国民党用了近十年的时间，才基本做到了军令统一。由于战争机制的存在，战时军事机关的首脑不可避免地被赋予了极大的权力，正常的决策程序也被更加强调时间和效率的军事决策方式所取代，决策程序中本应有的对权力专横所具有的制约作用就被无形中消除了，由于适应战争需要，权力独断成为一种普遍现象。军事体制天然地要求相当程度的独裁，战争机制的长期延续所导致的军事机关的突出地位和军事领袖的独断权力，对于维护政体民主性构成威胁。对于党国体制，当战争机制成为一种常态的时候，军事领袖由于军事体制的特征而获得了独裁的权力，这种权力的行使使得党内民主向独裁制度演化。战时实行军权统治，新闻管制更趋严格，新闻检查局隶属军事委员会，负责中央层级的新闻检查，各省市设新闻检查所，重要县市设新闻检查室，配合军方便利的地方渗透形成严密的战时新闻检查网。