“解严”后政党角力下台湾新闻自由的进步与迷思

　　【作者简介】谢清果，男，哲学博士，历史学(传播史方向)博士后，厦门大学新闻传播学院海峡传媒研究中心副教授、研究生导师，厦门大学传播研究所副所长，福建　厦门　361005；曹艳辉，女，文学硕士，桂林理工大学人文社会科学学院助教，广西　桂林　541004

　　【内容提要】台湾新闻自由实践在其政党角力中扮演着工具角色。换言之，新闻自由从来就不是政党角力的目的，只是权力斗争的工具。多党纷争时期，在野党高举“新闻自由”旗帜，与国民党争夺媒体资源。政党轮替后，对峙的国民两党都是表面附和“新闻自由”，实际上却采用隐性、间接的方式操控媒体。政党竞争带来了广电媒体的解禁、新闻自由法律法规的修正、新闻自由观念的成熟等正面效应。但政党对媒体的变相操控却让新闻自由异化，“只问政党，不问事实”的蓝绿媒体难以承担“第四权”责任。

　　【关 键 词】“解严”；国民党；民进党；新闻自由

　　中图分类号：G206.3　文献标识码：A　文章编号：1002-1590(2014)01-0015-08

　　1987年台湾解除“戒严”，次年元旦“报禁”随之解除，台湾新闻自由迈向新的发展阶段。令人迷惑的是，自“解严”后，台湾新闻自由实践却颇受争议、真相扑朔迷离。有的赞叹台湾新闻自由在国际排名上突飞猛进，如今更是高居亚洲榜首；[1]有的批判媒体滥用新闻自由，成为民主政治的“绊脚石”；[2]也有些学者揭露台湾没有实质性的新闻自由，“看似数以百计的报纸电视，细数只有蓝绿两家”，[3]新闻自由受政党钳制。

　　新闻自由通常被视为民主政治不坠的重要基础，一个国家或地区的民主程度，通常可以从其新闻自由的程度来评判。[4]那么，为何看似高度发达的台湾新闻自由却因政党因素遭世人非议？鉴于台湾媒体和政党之间千丝万缕的联系，本文欲从“政党角力”和“新闻自由”的关系视角来探究：新闻自由在朝野政党角力中扮演什么角色，政党角力对新闻自由的发展有哪些正面和负面效应，并借此廓清台湾新闻自由真相的层层迷雾。

　　一、多党纷争时期台湾新闻自由意识井喷与媒体争夺(1988-2000)

　　“解严”后，台湾的政党政治可分为两个阶段，首先是多党纷争时期，然后步入两党对峙时代。1988年1月蒋经国去世，7月李登辉出任国民党主席。李登辉上台后，国民党开始内部分裂、党外组党热情高涨，以民进党为代表的“在野党”迅速崛起，纷纷参与岛内各级公职选举，形成多党竞争的初始态势。[5]1993年，从国民党内部分裂出的新党正式成立，台湾形成国、民、新三足鼎立的政治格局。媒体成为政党竞争的重要场域，以民进党、新党为代表的在野党高举“新闻自由”的旗帜向国民党争夺媒体资源。

　　(一)以“新闻自由”为名的媒体争夺战

　　随着政治市场的开放竞争，媒体成为合法有效的竞争工具。各政党都千方百计争夺媒体宣传政党理念，形塑“民意”，拉拢选票，台湾进入“媒体政治”时期。竞争之初，国民党垄断广电媒体，“在野党在国民党和其控制下的媒体的打压下而饱受‘消音’之苦。这使他们逐渐意识到，谁掌握了大众传媒，谁掌握了话语权，谁就掌握了权力”。[6]一场以政治权力为目标的媒介争夺战不断升级。

　　报禁解除意味着国民党结束对报刊媒体的垄断，报业论述空间因政治格局的多元化而骤然开阔。在野党不必再为购买报纸版面或发表言论而受到过多压制。例如1989年11月28日，距离“立委”选举仅剩几天的最后关头，时为民进党籍“立委”候选人陈水扁，就在《自立晚报》刊登了“台湾独立万万岁”的广告，震惊了选监单位。[7]由于报纸言论开放、消息更新快的优势，以挖掘政治内幕、传播小道消息而吸引读者注意的党外杂志影响力骤减。因此，这时期政党角力的媒介场所聚焦在广播电视上。

　　1.国民党竭力保持广电媒体垄断地位

　　报禁开放后，台湾报业数目激增、竞争空前激烈，国民党控制的报刊多现萎缩之势。为保持对媒体的主导地位，国民党以“频道已满”为借口，拒绝在野党申办新的广播、电视台。

　　无线电视功率大、覆盖面广，而且无需付费，属于传播影响力巨大的媒体，这一媒介资源长期被国民党垄断。国民党长期控制台视、中视、华视无线三台。直到1997年5月，台湾第四家无线电视台——民视才正式开播，成为民进党的重要传播基地。1998年7月1日，台湾第五家无线电视台——公共电视台(简称公视)建台开播。名义上，“公视”是为服务公众而成立、独立且全民共同拥有的公共媒体，不受任何政府、政党及利益团体控制，但事实上，“公视”是国民党因在野党和民间要求开放广电频道的压力下化被动为主动的举措。“公视”的筹设目的在一开始就被标示为配合“国家”政策与教育的需要，参与筹备工作的人员也基本都由亲国民党人士组成。[8]另外，“公视”不同于依靠广告收入运营的商业电视台，其资金来源主要是“政府”的财政预算，因此更不可避免地受制于国民党政治力量的干预。

　　有线电视台覆盖面虽不如无线电视台，但声像兼备、传播迅速的特征仍然是政党传播的重要场域。面对民进党在有线电视市场的攻城略地，国民党于1992年成立了“博新育乐股份有限公司”，介入到有线电视市场争夺战中。1993年7月台湾公布“有线电视法”后，经过合并整合，东森、和信连同博新控制着台湾70%以上有线电视系统。[9]东森、和信两大集团囊括58%有线电视收视户，[10]占据台湾有线电视市场的优势。而和信的辜振甫和东森的王又曾，都是国民党十四大及十五大中常委，由此可见国民党仍积极介入媒体人事经营权。

　　2.民进党对广电媒体的运作

　　面对国民党对广电媒体的垄断，在野的民进党长期打着“新闻自由”的旗号，通过非法经营有线电视台、操控地下电台、发动“党政军退出三台运动联盟”等方式，迫使国民党开放广播电视媒体。民进党在合法申设电视频道而不得的情况下，转而投入有线电视台——“第四台”(台湾民间对有线电视的俗称)的非法运营中。“第四台”大多倾向民进党，所以又被称为“民主台”。自1990年“高雄民主有线电视台”冲破禁令后，民进党公职人员便纷纷投入“第四台”的经营中。一时之间，“喷射民主电视台”、“台湾民主有线电视台首都台”、“台湾民主电视高屏台”等“民主电视台”在全岛遍地开花，达到了两三百家之多。[11]虽然国民党一度采取强硬取缔政策，但遭到社会舆论反对，不得不从1995年起开放有线电视台。在政治理念上倾向民进党的“第四台”中政治类节目比例甚高，包括“立法院”、街头运动、民进党宣传演讲会的剪辑报导等，借此向大众宣扬民进党的政治理念。[12]民进党在积极运营有线电视台的同时极力争取无线电视台。1995年2月，民进党联合9个社会运动团体组成“党政军退出三台运动联盟”，逼迫国民党退出三台股份。迫于压力，国民党当局宣布开放第四家无线电视台的申请设立。第四家无线电视台——民视于1997年5月正式开播，是民进党在无线电视媒体争夺中的重要胜利，该台由时任“台独联盟”主席的蔡同荣任董事长，强烈支持民进党的“台独”主张。

　　相对电视媒体，广播媒体的资金投入小、经营成本低、频率获取简单，是民进党争夺媒介近用权的另一重要场域。在合法申办广播电台不得的情况下，在野党纷纷运作地下广播电台。1991年成立的“民主之声调频广播电台”是民进党掌握的第一个广播电台，1994年全台湾有近50家未经申请的地下电台存在，除了10多家支持新党外，其余都是支持民进党的，“甚至可以直接协助民进党指挥街头的抗议活动”。[13]民进党对电视、电台媒体的控制力转化为竞选中的战斗力。据《自由时报》报道，1994年选举期间，民进党候选人的选举文宣在地下电台中独领风骚，国民党反而在这场“电台文宣战”中成为了“弱势的一群”。[14]这次选举民进党又一次撼动了国民党的执政优势：民进党的陈水扁顺利当选为台北市长；陈定南虽然在省长选举中落败国民党候选人宋楚瑜，却仍然拿下了320万的高票；民进党还拿下了23席的省议员、18席的台北市议员和11席的高雄市议员，在席次上均比往届有了显著的增加。[15]

　　3.新党对广电媒体的争夺

　　尽管新党相对国民党、民进党而言实力薄弱，但在媒体争夺战中也是竭尽全力建构新党的发声渠道，宣传新党的政治理念。在有线电视台领域，新党籍“立委”周荃为“第四台”的代言不遗余力，得到“第四台”业者们的普遍尊重和推崇。1993年，周荃整编近200家有线电视业者，成立“中华民国有线传播发展协进会”，自任名誉理事长，同为新党创办人之一的李胜峰为理事长。[16]明确支持新党的电视有真相卫星台和华卫电视台，使得新党在一片“绿化”的第四台中占有一席之地。而广播电台方面，1996年赵少康创办飞碟广播电台(创办之初名“新希望电台”)，整合全省7家小功率广播电台，组成飞碟联播系统。当时，“新字辈”电视广播观(听)众，多是中产阶级和大学里的知识分子和国民党非主流派人士。[17]

　　(二)新闻自由实践的进步和隐患

　　在国、民、新多党竞争的政治格局下，一场以夺取政治资源为目的的媒体争夺战彻底颠覆了国民党一统媒介的格局。这个时期，台湾媒体总量激增，各种媒体相继开放，言论多元发展，钳制新闻自由的法律法规日趋成为历史，台湾新闻自由实践有了质的飞跃。但在某种程度上，新闻自由只是朝野政党角力的副产品。以公共利益为幌子谋取政治资本的政党，不可避免对新闻媒体进行操控，给新闻自由的发展埋下隐患。

　　1.新闻自由的进步

　　这时期，新闻自由提升最直观的标志是报纸、广电媒体相继解禁，媒体言论空间扩大和媒体自主性增强。“解严”前，媒体乃国民党的耳目喉舌，媒体言论极度单一。“解严”后，政党之间的媒体争夺战促进了媒体资源的重新分配，国、民、新三党都培育了支持自身的媒体系统，用以宣传各自的政党纲领和竞选优势。这在客观上打破了国民党主宰下的言论禁忌，改变了媒体整齐划一的报道视角和态度倾向。多元政党言论在媒体领域利于形成争鸣之势，提升了民众的政治判断力，解冻了台湾民众受束缚的新闻观念，自由民主进一步深入人心，“社会大众不再安于国民党当局强制性灌输的片面讯息，采取多种渠道攫获资讯”。[18]

　　其次，在野党为了合法拥有媒体，不断敦促国民党当局废除钳制新闻自由的法律法规，落实有利于各种媒体开放的政策。1988年元旦，“报禁”正式解除，办报自由和报纸的言论自由得到前所未有的发展。“新闻自由”是台湾当局解除“报禁”过程中确立的基本原则，1987年“行政院长”俞国华指示：“在兼顾新闻自由与报业善尽社会责任的原则下，尽速制定合适规范或办法，以促进今后报业的发展。”[19]面对国民党对广电媒体的垄断，民进党、新党一方面非法建设电视台、地下广播电台击破国民党“频道已满”的借口，另一方面联合社会团体向国民党施加压力，迫使国民党开放广电频道。1993年1月，主管新闻媒体的“新闻局”和主管广电媒体的“交通部”共同召开记者会，宣布开放28个地区性调频广播频率供各界申请设立电台；1994年1月国民党当局受理第4家无线电视台的申请；1995年，国民党正式开放有线电视市场。[20]随着广电媒体解禁政策的实施，由在野党人士把持的非法广电媒体走向合法化，意味着广电媒体的多元言论也走向合法化。1999年，在朝野政党的不断博弈下，“出版法”正式废除，在“解严”前钳制台湾新闻自由的恶法恶规废除殆尽。[21]

　　此外，台湾新闻自由的解放还体现为民众使用媒介权和言论自由的提升。媒体争夺战中，在野政党纷纷利用民意，结合社会运动迫使国民党开放媒体资源，这就在一定程度上激发了民众接近使用媒体的需求。例如由民进党把持的民视，其口号是“来自民间，服务民间”，以标榜公共利益来吸引受众。“公视”的成立虽然是国民党的权宜之计，但其节目制播也在一定程度上体现出保障民众使用媒介和表达自由的精神。民众读者投书、Call-in节目等形式的兴起，成为民众表达心声、增强政治意识、提高政治参与能力的重要途径。

　　2.新闻自由的隐患

　　虽然多党竞争时代的新闻自由较“解严”前有了突飞猛进的发展，但政党积极介入媒体运营也给新闻自由的健康发展埋下隐患。从某种意义上来说，台湾的新闻自由只是朝野政党竞争的副产品。在野政党常常打着公共利益的幌子，向国民党争取媒体开放，其真正目的是为了扩大政党影响力，谋取政治资本。通过政党之间的媒体争夺战，媒体各拥其主，政党色彩日益浓重。以民进党与国民党斗争的政治胜利品——民视为例，虽口号强调“为民服务”，其实质是为宣扬民进党的政治理念，“民视新闻只要锁住三个重点，以‘民进党’、‘建国党’、‘台湾独立’的新闻为主”。[22]

　　更为严重的是，“政治人物利用台湾的特殊情况，分化和操纵新闻界，凡是不听话、不合作、不惬己意的媒体，被视为‘维护既得利益者’、‘民主改革的绊脚石’，甚至被贴上‘不爱台湾’的标签，以削弱其言论的力量，并使自己的任何违法乱纪行为都能得到‘合理化’的借口”。[23]在这个表面上言论大鸣大放的时期，管窥其内却是朝野政党在媒体上的钩心斗角，甚至通过非理性的言论混淆视听，不惜背离公共利益。可见在政治目标的驱动下，媒体开放和多元言论空间只是形式上的新闻自由，媒体实际上从过去一党独大控制媒体，转变为媒体各自选择向不同政党倾斜，再次使自身面临丧失客观、独立、公正性的危险。

　　(三)“第四权理论”在台湾兴起

　　政党之间的媒体争夺战不仅促进了台湾新闻媒体的解放，也带来新闻自由观念的更新，“第四权”理论在台湾兴起，媒体监督政府、保障政治民主的作用得到重视。

　　“解严”后，在野党积极谋取政治媒体权利的重新分配，“民主自由”成为权利争夺战的最佳旗帜。以民进党为例，为争夺广电媒体控制权，在知识界、民间、议会等各个层面掀起讨伐国民党垄断媒体行为的高潮，指责三台报道不公、扭曲事实，倡导媒体为社会公器、监督政府，鼓动呼应“党政军退出三台”民间运动。正是在这样的政治背景下，“第四权理论”得以兴起。林子仪的《新闻自由的意义及其理论基础》被认为是以“第四权理论”建构“新闻自由”理论基础的滥觞。[24]1974年11月，美国联邦最高法院Potter Stewart大法官在耶鲁大学发表的一篇演说中提出“第四权”(the fourth estate theory)，他认为宪法所以保障新闻自由的目的就在于保障一个有组织的新闻传播媒体，使其成为政府三权之外的一种第四权，以监督政府，防止政府滥权，发挥制度性的功能。[25]林子仪援引此观点，论述了“第四权”是宪法保障新闻媒体享有新闻自由的理论基础。在书中，林子仪还进一步阐述了为什么政府需要被监督，为什么只有新闻媒体才能担负起监督政府的职能等观点。

　　尽管“解严”后，台湾新闻自由的实况与“第四权理论”相去甚远。那些有政治背景的媒体，包括地下电台、“第四台”，从严格意义上来讲，其监督行为往往偏激、不科学、逆反，不能算是一种健康、客观、积极的监督；[26]但该理论对台湾新闻自由观念产生了深远的影响，被公认为新闻自由的核心价值所在。同时，“第四权理论”也成为“媒体应该为公共服务”的理论支撑。就在林子仪发表以“第四权理论”建构新闻自由理论基础的这一年，李金诠呼吁政府：“政府必须体认媒体资源为社会公有，也应为社会公有，因此必须在传播政策上保障其达成‘公共服务’(public service)的目的……”[27]新闻自由是一种工具性权利，是一种有助于达成一定社会目的的工具，其出发点不是为了保障新闻媒体的权利。换言之，如果新闻媒体不能善尽社会责任，担负起监督政府的功能，就不配享有新闻自由。