对20年来我国互联网新闻信息管理制度的考察
发布时间：2020-10-14 17:01:41 点击次数：123
新闻信息是我国互联网信息管理的重要对象。从1994年接入互联网以来，我国就开始着手互联网信息管理行政立法，目前已形成一整套管理网络新闻的制度。本文对20年来形成的我国互联网新闻信息管理制度文本进行系统梳理，对互联网新闻归口管理、新闻登载的行政许可制、网络新闻采访权限制、网络视听新闻管理、新闻跟帖实名制等互联网新闻管理的重要问题分别进行了论述，并在推动互联网新闻管理法治化的视角下，对现有管理制度的合法性、有效性提出若干思考。
关键词：互联网新闻信息;政府管理;行政许可制;网络新闻采访权;实名制;互联网;新闻信息;管理制度;行政许可;网站
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【内容提要】新闻信息是我国互联网信息管理的重要对象。从1994年接入互联网以来，我国就开始着手互联网信息管理行政立法，目前已形成一整套管理网络新闻的制度。本文对20年来形成的我国互联网新闻信息管理制度文本进行系统梳理，对互联网新闻归口管理、新闻登载的行政许可制、网络新闻采访权限制、网络视听新闻管理、新闻跟帖实名制等互联网新闻管理的重要问题分别进行了论述，并在推动互联网新闻管理法治化的视角下，对现有管理制度的合法性、有效性提出若干思考。
【关 键 词】互联网新闻信息 政府管理 行政许可制 网络新闻采访权 实名制
从1994年接入互联网以来，新闻信息就是我国互联网信息管理的重要对象。经过20年探索，目前已形成一套复杂的互联网新闻信息管理制度。从制度文本看，我国总体上延续并移植前互联网时代对传统媒体新闻宣传工作的管理思路和做法来管理网络新闻信息，但网络新闻传播毕竟具有区别于传统媒体的新特征，互联网技术进步对管理制度不断提出新的挑战。我国对互联网新闻信息的行政立法，在管理分工、管理内容、制度架构等诸多方面均呈现出较明显的不确定性，政府行政立法随着互联网发展不断调整，带有较为浓重的“规制摸索”特征，很多做法还有待在政府主管部门确定的“推动互联网新闻管理法治化”目标视野下进一步改进和完善。
一、政府主导下的互联网新闻行政立法与多头管理
我国互联网新闻信息管理制度体现为政府主导下的效力等级较低的行政部门立法，多部门齐抓共管则形成了“多头管理”模式，造成的规制重叠、规制冲突等弊端日益明显。
在互联网发展之初，政府对互联网的认识较为有限，管理重点为“计算机信息系统安全”、“维护公共秩序和社会稳定”，之后才涉及网络新闻信息的管理。
1995年12月31日，中共中央办公厅、国务院办公厅就“加强电脑资讯网络国际联网管理”发出的一则通知，首次就互联网信息带来的便利和害处做出评估，为随后各类互联网管理措施的相继出台“定了调”。[1]
该阶段先后颁布的法规、规章有：《计算机信息系统安全保护条例》（1994年2月18日，国务院）、《关于对与国际联网的计算机信息系统进行备案工作的通知》（1996年1月29日，公安部）、《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》（1997年12月30日，公安部）、《利用互联网络开展对外宣传暂行规定》[2]（1997年3月，国务院新闻办公室、新闻出版总署）、《计算机信息系统国际联网保密管理规定》 （2000年1月1日，国家保密局）、《互联网出版管理暂行规定》[3]（2002年8月1日，新闻出版总署、信息产业部）、《互联网文化管理暂行规定》[4]（文化部）等。
该阶段立法对网络信息内容的要求逐渐变得具体清晰。公安部制定的部门规章《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》规定了九种信息“不得在互联网上制作、复制、发布、传播”，甚至“不准查阅”：
（一）煽动抗拒、破坏宪法和法律、行政法规实施的；（二）煽动颠覆国家政权，推翻社会主义制度的；（三）煽动分裂国家、破坏国家统一的；（四）煽动民族仇恨、民族歧视，破坏民族团结的；（五）捏造或者歪曲事实，散布谣言，扰乱社会秩序的；（六）宣扬封建迷信、淫秽、色情、赌博、暴力、凶杀、恐怖，教唆犯罪的；（七）公然侮辱他人或者捏造事实诽谤他人的；（八）损害国家机关信誉的；（九）其他违反宪法和法律、行政法规的。
这是互联网立法首次对互联网信息内容做出限制性规定。这九种“非法信息”简称为“九不准”或“禁载九条”，被之后出台的几乎所有互联网信息法规所继承，同样成为对网络新闻内容的规范要求，是互联网站登载新闻不得碰触的“红线”。
1996年8月23日，邮电部发布通告，规定网络服务商不得播发政治性新闻信息。当时互联网信息服务主管部门尚未明确。
1997年3月，中央外宣办（国务院新闻办公室）和新闻出版总署发布的《利用互联网络开展对外宣传暂行规定》，是中国政府对网络媒体管理的第一个规范性文件。该文件明确了“积极支持、促进发展、宏观指导、归口管理”的我国利用网络对外新闻宣传的基本方针，还决定国务院新闻办公室（以下简称“国新办”）为网络新闻宣传工作的主管部门，统筹协调新闻宣传进入国际互联网络的有关问题。之后的互联网新闻管理立法，也明确国新办为互联网新闻信息服务主管部门。信息产业部（现为工业和信息化部）、广电总局（为网络视听新闻节目的主管部门）、新闻出版总署（2013年3月，广电总局和新闻出版总署合并为国家新闻出版广电总局）、文化部、公安部等为协管部门。
2011年5月，国家互联网信息办公室（以下简称“国信办”）成立，该机构与国新办实行“一个机构两块牌子”，代替国新办行使互联网新闻信息服务管理职责，集中统一“负责网络新闻业务及其他相关业务的审批和日常监管”，整合我国互联网“政出多门”的多头管理体制，以实现互联网管理部门和权限的统一。
2012年6月向社会公开征求意见的《互联网信息服务管理办法》（修订草案征求意见稿）确认了这一新的制度设计。明确国信办为我国互联网信息内容主管部门，除了主管互联网新闻信息服务，还要求：“依照职责负责互联网信息内容管理，协调国务院电信主管部门、国务院公安部门及其他相关部门对互联网信息内容实施监督管理。”[5]但“国务院其他有关部门在各自职责范围内对互联网信息服务实施管理”。[6]表明国信办并不会取代其他主管部门，成为唯一的互联网信息内容主管部门。新闻出版总署、广电总局、文化部等还对网络出版、网络视听节目、网络文化内容等行使行政主管职责。因此可以判断，未来还将继续维持互联网“多头管理”的格局。
我国互联网新闻管理部门的具体机构设置，国新办（国信办）下设的“五局”主要职能为“组织协调网上新闻工作，指导新闻网站的规划和建设，承担互联网新闻国际交流与合作有关工作”；2010年又增设“九局”（网络新闻协调局）负责“网络文化建设和管理的有关指导、协调和督促等工作”。[7]全国各省市党委宣传部门在外宣办同时挂网络管理办公室（简称“网管办”）牌子，作为互联网地方主管部门，对包括新闻信息在内的互联网内容实行“属地化管理”。
