中国出版“公益不足”的制度障碍及市场机制效用研究
发布时间：2020-08-26 16:12:24 点击次数：245
本论文运用制度分析理论和比较研究方法，力图分析造成中国出版“公益不足”的体制机制原因，研究认为：市场和政府资源配置作用的界限不明和公益使命的外在性，造成中国公益出版内在动力不足。从制度分析理论来看，市场发挥资源配置作用的核心在于价格机制，市场要通过价格的杠杆作用，对公益出版资源发挥配置作用；使命外在性与监督成本过高存在内在联系，信息的透明可以有效降低监督成本。
关键词：媒介管理;公益出版;制度分析;市场机制;出版单位;制度障碍;公益性出版单位
【内容提要】本论文运用制度分析理论和比较研究方法，力图分析造成中国出版“公益不足”的体制机制原因，研究认为：市场和政府资源配置作用的界限不明和公益使命的外在性，造成中国公益出版内在动力不足。从制度分析理论来看，市场发挥资源配置作用的核心在于价格机制，市场要通过价格的杠杆作用，对公益出版资源发挥配置作用；使命外在性与监督成本过高存在内在联系，信息的透明可以有效降低监督成本。
【关 键 词】媒介管理 公益出版 制度分析 市场机制
【英文标题】The Institutional Barriers and Market Mechanisms Utility of Chinese Publishing's "Insufficient Welfare" Quality
【作者简介】张大伟，复旦大学新闻学院；黄强，中国教育出版传媒股份有限公司。
出版业公益性改革的核心是建立公益出版单位管理体制，解决出版单位的“公益不足”问题。因为组织目标不同，公益出版单位管理体制不可能完全等同于企业管理体制；因为要提高组织效率，公益出版单位管理体制也不应等同于原有的事业管理体制。因此，如何界定政府和市场在公益出版资源配置中的角色和权力边界，是公益性改革的核心命题。对此，国内的研究形成了完全不同的三种观点：公益性出版单位由政府投资，“国家财政应该供养公益出版”[1]；“出版的基本属性与管理方式不能混为一谈，要通过市场取得经济效益”[2]；公益性出版单位改制的目标模式应该为非营利组织模式[3]。在笔者看来，破解中国出版“公益不足”的难题，不仅需要深刻透析造成中国公益出版“公益不足”的体制原因，也需要相关公益组织管理理论的智力支持。仅从主观经验进行公益出版制度设计，而对公益组织管理理论视而不见，将陷入“头痛医头脚痛医脚”的误区。
一、中国公益出版“公益不足”的制度困境
1.从内部机制来看，公益使命的外在性造成公益出版内在动力不足。中国出版的公益性改革是由政府主导的，优点在于改革力度大，缺点在于对各出版单位内在的复杂性缺乏具体分析；管理规模和管理框架的宏观改革，不能同步促进内部管理理念、组织文化的根本性转化。改革都存在组织内部目标认同问题，对公益性出版单位来说，需要把政府主管部门的改革目标内化为组织自身的发展目标，其中首要的是公益出版单位的领导要认可并积极实践公益使命，这是改革的难点所在。在调研中我们发现，与被动地进行企业化改制不同，出版单位对公益性改革表现出了巨大的热情，反差意味深长。让人担忧的是，公益性出版仍然被出版单位认为是“稳定的、收入有保障、国家要加大支持的领域”。这种认识和期待是改革目标没有内在化的体现。公益使命外在性的直接结果是：公益性出版单位很重视与政府之间保持密切的关系，以此获得政策和资金扶持，而对出版物和服务质量却重视不足，因此导致公益出版单位的“公益不足”。
比较中外公益出版单位的管理体制不难发现，中国公益出版单位与上级主管部门之间的关系更为复杂。首先，国外的公益出版组织从民间自发产生，在发展到一定阶段之后，政府才进行相关的规范化管理(包括信息透明度法案)，二者关系相对比较疏远，表现在：政府依靠相关基金进行宏观调控，公益出版组织的独立性较强，除了争取各种基金外，还要依靠良好的社会声誉争取社会捐赠。中国公益性出版单位是从事业单位改制而来，与政府的关系是多维度的，既有管理的层级关系，也有财税、人事的勾连，是典型的政府主导型公益出版管理模式，其与国外公益出版组织管理模式(所谓非营利组织)之间具有很大的差异。其次，中国公益出版单位在保证“民众的基本文化权益”以外，还必须完成党的意识形态宣传任务。无论是意识形态宣传还是“民众的基本文化权益”，都是“外在使命”，也是公益出版单位呼吁政府给予其更多支持的重要理由。从相关文件精神来看，“增加投入”是对公益性出版单位的一种许诺，出版社争取成为公益出版单位，目标也是获得政府支持，主要是资金支持。问题在于：制度设计必须有效规避公益出版单位“公益不足”的现状。
2.从外部体制来看，政府和市场角色不明造成公益出版资源配置不合理。政府和市场的角色在企业的资源配置中是很容易确定的，但在公益出版资源的配置中，如果仅由市场来进行资源配置，很可能因追求利润而导致“公益不足”；如果仅由政府进行资源配置，将可能因为缺乏竞争以及代理人的渎职造成组织低效，同样产生“公益不足”。合理有效的公益性出版单位制度设计，应该解决原有事业单位效率低下的问题，也要有效规避纯粹为了利润而对公益的漠视，在资源配置中既注意公益目标的实现，又引入竞争机制是必须考虑的。
一是考虑在制度设计上是否需要对公益出版单位进行政策性保护。目前，公益出版资源主要包括政府拨款、项目支持、政府采购以及政府补贴等。其中，项目支持和政府采购已经形成了公益性出版单位与出版企业相互竞争的格局。相比出版企业，目前确立的公益出版单位的效率较低、规模较小，因此提高公益出版政策保护的呼声一直很高。问题是政策保护后的公益出版单位是否会提高效率，是否能完成“公益使命”的内化。如果不能提高效率和实现使命内化，或者正是因为政策保护而无法实现效率提升和使命内化，那么，这种结果与改革的初衷是背道而驰的。
二是是否需要市场发挥资源配置的作用。公益性出版的主要服务对象是弱势群体(比如残疾人)，低文化层次、低收入人群(比如农民等)，使用本民族语言的少数群体(比如少数民族)等。这些群体对出版品有自己独特的要求，对价格十分敏感。而另一方面，生产符合其品位的出版物成本相对较高，有些出版物对编辑也有特殊的要求(如盲文、少数民族语言等)。针对这些群体的出版物要质优价廉，要有更多的人喜欢阅读。因此，公益出版单位的市场化手段不能等同于出版企业的市场化，公益出版单位的市场化一方面体现在政府对公益出版单位的监管上，政府应该把更多的资金给予那些能够提供多(数量)且好(质量)公益出版物、受众满意度高的出版单位；另一方面，公益出版单位也需要运用市场化的手段进行内部管理，这包括严格的成本核算、公平的内部人才激励机制、健全的发行网络等。下面我们对“公益不足”的现状进行理论分析。
