欧美各国信息传播中的内容规制政策研究
发布时间：2020-10-14 18:01:04 点击次数：219
内容规制是信息传播规制政策中的重要内容。新媒体传播时代要求内容规制，美国、欧盟、英国、德国的案例表明，内容规制政策将向共管制度发展，且政府应谨慎介入。发达国家和地区的媒介政策的内容规制的发展具备逐步贴近民意和差异性规制的特征，认为规制应重视与外界沟通，未来向共管方向迈进。
关键词：内容规制;传播政策;共管机制;欧美
作者简介：
【作者简介】周庆山，北京大学信息管理系；李彦篁，北京大学信息管理系
【内容提要】内容规制是信息传播规制政策中的重要内容。新媒体传播时代要求内容规制，美国、欧盟、英国、德国的案例表明，内容规制政策将向共管制度发展，且政府应谨慎介入。发达国家和地区的媒介政策的内容规制的发展具备逐步贴近民意和差异性规制的特征，认为规制应重视与外界沟通，未来向共管方向迈进。
【关 键 词】内容规制；传播政策；共管机制；欧美
规制理论(regulation theories)甚多，皆涉及“政府介入”之概念。政府“态度”的差别，导致介入的过程中互动或管理产业的方式、作为、效果等差异显著。本文尝试着从内容规制的理论和实践来探讨欧美各国的传播规制政策，希望能对数字时代的传播政策有所启示。
一、内容规制
(一)内容规制的缘起：内容产业
文化或内容产业在当今全球化时代往往被看成国家的“软实力”(soft power)，除美国外，欧盟、韩国等现今文化创意产业蓬勃发展的国家或地区，对内辅导鼓励内容产业不遗余力，对外更是大力推动发展。欧盟因为重视文化的传统，对内容、文化产出一直都高度关注，内容产业、新媒体与数字传播发展的结合更是不落人后。韩国则因为想在国际上建立文化产业品牌，国家也全力发展内容产业。各国政府一方面鼓励内容发展，但另一方面又对新媒体所建构的数字传播如网上引发的种种争议常常束手无策，研究内容规制就显得尤为重要，并由于这些新现象，研究较过去更为复杂也更具挑战。
英国《卫报》专栏作家奥立佛·贝克汉(Oliver Burkeman)表示：近年来对网络的许多争议纷纷占据新闻版面，这些争论包括部分国家的网络防火墙、维基解密、知识产权与隐私权问题、英国政府打算扩大侦查电子邮件的权限、Facebook与隐私问题、色情与恐怖活动、还有电脑黑客组织Anonymous和LulzSec等的网络攻击事件，这些问题其实都可归根于一个基本问题，即互联网络究竟应该是一个“开放”场域，一个充满无拘无束言论、个人组合与众多混乱之处；还是应该维持“封闭”和受管制的状态，隶属现行政治、管制和法律的管辖架构之下[1]？
20世纪就传播而言是所谓的大众媒介世纪，内容产制大都以“大众”为主要思维，因为在工业社会的大众媒介往往组织较大，并由专业工作者或从业人员来进行产制流程的控管，因此规制者只要将媒体组织与专业者管好，问题就大多在可控制的范围内。而21世纪，人们所面临的是新媒体时代的媒介组织，专业工作者所谓的专业也需要重新定义，使用者同时也是内容提供人，因此内容产业就成为本世纪一个崭新却又包含传统行业的混合概念。
(二)新世纪的内容规制
既然21世纪内容的生产与过去不同，如何管理就成为新的课题。欧盟采用“线性”与“非线性”来区分所谓的“旧”与“新”媒体，线性服务系指依固定节目表播放之服务，如电视和广播；非线性服务则指用户可从媒体服务业者所提供的节目中，选择欲接收的特定节目及决定何时接收之随选影音媒体服务，此分类是目前一般最被人接受的一种区分方式。总体来讲，传统媒介的管制较严，而新兴媒体属低度管制为各国较常采用的政策。在规制法规方面，有传统的民、刑法，也有一般的广播电视法、电信法等；此外，学者江耀国等认为从言论实践的角度，政府管制言论传播空间多寡，与其所采取的管制手段属于“针对言论内容的管制(content-based regulation)”或是“内容中立的管制(content-neutral regulation)”而有所差异。
其次，在整理美国、欧盟、英国、德国等发达国家及地区现行法规对内容规制措施时，发现其目标均包括：一是管制不适当的媒体内容(bad content)，如美国联邦通信委员会拥有权力确保广播电视业者必须服务于“公共利益、便利性和必要性”，这一权力被其作为一种可以对广播电视业者强制实施各种节目规定的依据[2]。二是为了促进言论内容多元性所做之管制[3]。在讨论公共利益与内容规约时，规约一方面是对负面内容的限制，另一方面则鼓励或强制某些形态内容的播出时间。1996年，在联邦通信委员会正式制定的相关规则中要求，所有的商业电视台每周至少提供3小时定期预定好的节目，以满足儿童的教育需求和信息需求。根据制定的规则，每家电台都应在早上七点到晚上十点的这段时间内，播放一个特定的儿童节目，每集播出时间至少为30分钟。儿童节目不应该被其他节目所取代[4]。
二、欧美各国的内容规制
欧盟政府2007年推出的《视听媒体服务指令》或许未必理想，但毕竟在数字融合的前提下往前迈了一步，各国也依循着该原则来修改国内法令进行管理，并建立起“共同管制”的机制。现行仅对广播电视严格管控、对于网络世界相对不予管制的二分法，在数字融合之趋势下确实面临挑战；多元网络平台，如：广播电视、IPTV(网络电视)、移动电视、手机电视、WebTV(环球网电视)、互联网络等的内容管理，需要建立起一套有体系的管理思维及法律架构。目前，各发达国家对上述多元平台的内容规制见表1。
(一)共管机制
英国对于广播电视的规约一向最为完整，依循公共广播电视的公共服务精神，其国内产制的文化创意产业内容更成功外销于世界，如《哈利·波特》系列电影等是既叫好又叫座的成功范例。至于对新兴视讯的规制，英国基本上遵守欧盟《视听媒体服务无国界指令》(Audiovisual Media Services Without Frontiers Directive，AVMSD①)所规定的规制架构，在广播电视沿袭过去的规制强度外，对于新媒体平台则采取较宽松的规制态度。如VOD视频点播服务被定调为通过共同管制的方式，指定民间团体为第一线执法机制，接受民众提出有关内容的申诉案件，而由英国的传媒独立监察机构(Office of Communications，Ofcom)担任个案强制处分的裁决者。另外，对于更具弹性与创新的视听服务，例如：移动电视、WebTV、互联网络内容等，除采取政府和民间组织机构共同管制的方式外，也将业者间的自律措施纳为主要的管制规范。
目前，英国政府在内容规制上重要的核心主要有三项：一是为控制有害的内容，以维护新闻与时事的正确性与公正性；二是追求节目优质性，以增加种族认同及节目多元性等；三是发展数字化，让民众因频道的增加而有更多的选择性，并且再辅以“三层管制结构”使得英国媒体得以有一个具有弹性、一致性与公众性的媒体环境。
在共管机制方面，英国的制度最令人所称道，不但在法条中清楚呈现，而公民团体的参与也有明确规定。Ofcom执行长Ed Richards于2012年1月25日表示：视听大众对于线性广播电视的规制仍持高度期待，而对于随选视听服务，他们需要更多的消费者保护机制。
由上述发达国家的例子可以看出，在内容规制方面越来越有朝向“共管机制”的趋势，特别在一个数字融合的时代，即使各国均有独立机关对通讯传播产业进行规制，但毕竟科技进步日新月异，完全依赖政府行政体系可能耗费甚巨，并且在时效性和阅听众的回应性方面较弱，因此，未来各国的共管制度将会得到长足的发展。
