自由传播为原则，限制传播为例外 ——媒介传播公共信息的基本原则
发布时间：2020-10-14 18:00:59 点击次数：269
我国信息公开条例只规定了政府信息公开应遵循“公正、公平、便民”的原则，暂时回避了国际法上“公开为原则，不公开为例外”的基本原则。为完善我国信息公开制度，本文从政府义务相对方的角度提出并论证了媒介传播公共信息以“自由传播为原则，限制传播为例外”作为基本原则的理论依据及其基本内涵。确立此原则，能使媒介的发展更符合媒介运作规律和民主化社会的要求，保证信息来源的多样性，有效地促进信息的自由流动和有效整合。
关键词：信息公开;媒介传播;公共信息;媒介权利
作者简介：
【英文标题】The Fundamental Principle for Public Information Communication through Media
【作者简介】林爱珺，暨南大学新闻传播学院教授，复旦大学新闻传播与媒介化社会研究、国家哲学社会科学创新基地高级访问学者，暨南大学新闻传播学院，广州 510632；孙姣姣，暨南大学新闻传播学院08级研究生，暨南大学新闻传播学院，广州 510632
【内容提要】我国信息公开条例只规定了政府信息公开应遵循“公正、公平、便民”的原则，暂时回避了国际法上“公开为原则，不公开为例外”的基本原则。为完善我国信息公开制度，本文从政府义务相对方的角度提出并论证了媒介传播公共信息以“自由传播为原则，限制传播为例外”作为基本原则的理论依据及其基本内涵。确立此原则，能使媒介的发展更符合媒介运作规律和民主化社会的要求，保证信息来源的多样性，有效地促进信息的自由流动和有效整合。
【关 键 词】信息公开 媒介传播 公共信息 媒介权利
世界上实行信息公开制度的国家，几乎都把以“公开为原则，不公开为例外”作为信息公开的基本原则，规定政府信息原则上应当公开，以列举的方式明确界定不予公开的信息的范围。这样做的根本目的，在于避免政府在信息公开中滥用权力规避公开义务。
《中华人民共和国政府信息公开条例》第五条规定“行政机关公开政府信息，应当遵循公正、公平、便民的原则”；第六条明确规定“行政机关应当及时、准确地公开政府信息。行政机关发现影响或者可能影响社会稳定、扰乱社会管理秩序的虚假或者不完整信息的，应当在其职责范围内发布准确的政府信息予以澄清”；第十五条规定“行政机关应当将主动公开的政府信息，通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开。”这些规定虽然对政府“公正、便民、及时、准确、主动”公开信息作出了义务性的规定，但遗憾的是，它离“公开为原则，不公开为例外”的国际惯例仍有相当的距离。好在这只是一部国务院颁布的法律位阶较低的行政法规，我们有理由相信，及至政府信息公开制度的逐步健全、作为基本法律的《信息公开法》颁布之时，“公开为原则，不公开为例外”也会成为我国政府信息公开的一项基本原则。
尽管如此，“公开为原则，不公开为例外”只是从政府义务的角度对政府公开信息提出的基本原则，笔者认为，从公众和媒体权利的角度，也应有相应的公共信息传播原则。据此，我们提出了“自由传播为原则，以限制传播为例外”的基本原则，以切实保障公众的知情权，满足公众对各方面信息的需求。该原则的基本涵义是：除法律禁止传播的信息外，媒介对所有信息都可以自由传播，其传播行为受法律保护，不受任何政府机关和政党、组织、个人的非法干涉。
“自由传播为原则，限制传播为例外”的理论基础
(一)“自由传播为原则，限制传播为例外”符合现代法制精神
现代法制理论认为，公法领域“法无授权不可为”，私法领域“法不禁止皆可为”。意思是：政府的公权力都必须有法律的明确授权，如果法律没有明确规定将某一权力授予某一政府机关，政府不能行使该权力；在民事权利的行使上，只要不违反法律的禁止性规定，公民可以依自己的意愿自由行使该权利或不行使该权利，任何组织和个人不得非法干预。传播者与受众是平等的民事主体，它们的关系属于私法调整的范畴，“法不禁止皆可为”。只要法律对传播行为没有禁止性规定，媒介主体的传播行为就是合法的，就应受到法律的保护。
《中华人民共和国政府信息公开条例》第九条规定，公众有权依法获知除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私以外的政府信息，并要求行政机关主动公开符合下列基本要求的政府信息：(一)涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；(二)需要社会公众广泛知晓或者参与的；(三)反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；(四)其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。这一规定，扩大了媒介对政务信息的报道范围，也是从法律制度上对公民知情权和媒介传播权的确认和保障。
(二)“自由传播为原则，限制传播为例外”是对公民表达自由的确认
表达自由作为公民的一项基本权利，早在1789年的法国《人权与公民权利宣言》中就有所规定，到了20世纪就更加明确了。1948年《世界人权宣言》第十九条规定“人人有权享有主张和发表意见的自由，此权利包括持有主张而不受干涉的自由”。1966年的《公民权利和政治权利公约》第十九条进一步规定了表达自由的具体范围及其限制，即人人有自由发表意见的权利，此项权利包括寻求、接受和传播各种消息和思想的自由，而不论国界，也不论口头的、书写的、印刷的、采取艺术形式的或通过他所选择的任何其他的媒介。表达自由作为一项基本权利在各国宪法也有体现，其中，最具代表性的是美国的宪法第一修正案：“国会不得制定法律，确立某种宗教信仰，或者禁止信仰的自由；或者剥夺言论、新闻出版的自由；或者剥夺人民和平集会的权利。”其所保障的表达自由包括两个重要的方面，即言论自由和新闻出版自由，二者亦可以理解为是对自由传播权利的解释。
我国《宪法》第三十五条规定“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”第四十一条规定公民对国家机关和国家工作人员有批评、建议、申诉、控告、检举的权利，①第四十七条规定公民还享有进行科学研究、文艺创作和其他文化活动的自由。②而公民的自由表达活动最核心的部分，就是公民利用新闻、出版、广播、电视和互联网等各种方式进行的传播活动。因此，以上关于公民表达权的法律规定实际上也是媒介自由传播权利的法律保障。
(三)“自由传播为原则，限制传播为例外”符合信息传播规律和媒介逻辑
根据香农(Claude E. Shannon)的信息论，③信息是能够用来消除或减少不确定性的东西，信息不完全和信息不对称必然导致认知错误与决策风险，风险的核心在于信息的不确定性(uncertainty)，不确定性的实质就是一种信息不完全的状态。香农的理论关注信息传播的过程，这为法律介入信息问题找到了恰当的着眼点。信息权利所关注的信息是能够借助现有媒介传播的信息，不是所有信息；是围绕信息传播的过程产生的利益关系和矛盾，而不是所有与信息有关的问题。如果信息增加，不确定性就会减少，风险程度也就相应降低。媒介作为社会的守望者和公共信息传播者，应该在各方面为公众消除或减少信息的不确定性，帮助公众降低决策的风险。
媒介发展的价值取向，与“以人为本”的科学发展观是一致的；媒介逻辑和发展模式，与社会发展的终极目标是相同的，都是为了实现人的全面而自由的发展。所以，“以人为本”的媒介发展观，与受众的核心利益也是一致的。受众既是信息传播的终端，也是媒介产品的消费者，更是媒介活动的参加者，甚至可以说是媒介发展的原始动力和最终归宿。因此，在媒介传播中，媒介与受众都是参与者，也是受益者，理想的媒介传播就是要实现媒介与受众的“双赢”。
